A Impugnação Administrativa Necessária

A Impugnação Administrativa Necessária

Para compreendermos esta figura é importante referir que, no contencioso clássico, para que um ato fosse impugnável contenciosamente tinha de ser verticalmente definitivo, ou seja, tinha de ser proferido pelas instâncias superiores da Administração Pública. Assim, o particular tinha de proceder a um recurso hierárquico necessário e só a decisão da instância superior poderia depois ser impugnada contenciosamente.

 Assim sendo, quando em 1989 se alterou a definição de ato administrativo, retirando os requisitos da definitividade e executoriedade, desenvolveram-se três teses:

- A primeira tese defendia que esta eliminação significava a constitucionalização de todas as normas que impunham o recurso hierárquico necessário;

- A segunda tese defendia que a eliminação não tem qualquer eficácia na legislação ordinária, o legislador constitucional não se dedica à matéria dos pressupostos processuais e por isso a questão era desconstitucionalizada (a posição dominante na jurisprudência);

- A terceira tese, uma posição intermédia, defendia que era correta no essencial a segunda posição, de facto a matéria dos pressupostos não é constitucional, mas é preciso que os pressupostos processuais e designadamente as exigências de recurso não representem em vez de um mero condicionamento ao exercício fundamental, uma restrição ao exercício fundamental (assim obedece a requisitos constitucionais apertados).

 Neste sentido, o Tribunal Constitucional foi chamado a pronunciar-se e declarou que na medida em que não seja afetado o exercício à impugnação, não podemos dizer que estes pressupostos sejam inconstitucionais. Como o particular não é lesado enquanto o superior decide, porque os efeitos ficam congelados/suspendem-se, não há aqui inconstitucionalidade. O acórdão do Tribunal Constitucional n.º 499\96 diz então que a condição para a constitucionalidade é que a interposição do recurso tenha eficácia suspensiva automática.

O antigo CPA a ideia era de que o recurso hierárquico necessário precisa de norma habilitante. Já no novo CPA  é afirmado expressamente que o recurso hierárquico é facultativo, no seu artigo 185.º n.º2. Portanto, a impugnação administrativa prévia só existe nos casos expressamente previstos na lei. Para prevenir dúvidas, o artigo 3.º do Decreto-lei n.º 4\2015 (que aprova a revisão do CPA) dispõe que as impugnações administrativas só são necessárias quando a lei utilize as seguintes expressões: “impugnação administrativa em causa é necessária”, “do ato em causa existe sempre reclamação ou recurso”, e “utilização da impugnação administrativa suspende ou tem efeito suspensivo dos efeitos do ato impugnado”. Nos restantes casos a impugnação administrativa prévia tem-se como tacitamente revogada.

Por fim, para que seja imposto o recurso hierárquico necessário é preciso então três requisitos: o prazo mínimo de dez dias; a eficácia suspensiva do ato; e a consagração clara deste pressuposto processual (nomeadamente utilizando as expressões já elencadas). Atenção que, se o particular impugnar administrativamente por ter sido induzido em erro, exige-se a admissão da impugnação contenciosa fora de prazo, de acordo com o 58.º n.º4 do CPTA. Além do já referido, de acordo com os artigos 189.º e 190.º do CPA assim como o artigo 3.º n.º3 do Decreto-Lei n.º4\2015 as impugnações administrativas necessárias suspendem sempre os efeitos do ato impugnado. Portanto, o prazo para a reclamação é de 15 dias (191.º n.º3 do CPA) e para recurso hierárquico necessário 30 dias (193.º n.º2). O artigo 3.º n.º3 do Decreto-Lei dispõe que o prazo mínimo para a utilização de impugnações administrativas necessárias é de 10 dias, quando o previsto na lei seja inferior (onde está escrito 5 dias, passa a ler-se 10). O prazo para a decisão dos recursos e reclamações é de 30 dias, de acordo com os artigos 192.º n.º2 e 198.º n.º1 do CPA. Atenção que, de acordo com o artigo 198.º n.º4, o ato sujeito a impugnação contenciosa é o do subalterno e não o do superior. Ou seja, embora haja quem defenda que a impugnação administrativa necessária será um desdobramento da impugnabilidade, à quem adote a posição de que estamos perante um pressuposto processual autónomo, mas não necessário.

Lourenço Paour
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