Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa
Av. D.João
II, Bloco G piso 6-8, nº 1.08.01 I, 1990-097, Lisboa
Processo nº XXX
Data: 11/12/18
I – RELATÓRIO
A Lisboa é um Estaleiro, Lda., melhor identificada nos autos,
veio propor a presente ação administrativa de impugnação de ato administrativo contra
a Câmara Municipal de Lisboa, indicando como contrainteressadas a Associação de Moradores das Avenidas
Novas e a Associação de Moradores de Alvalade, na qual formula o seguinte pedido:
a) Ilegalidade da hasta dos terrenos da
antiga Feira Popular, assim como todas as anteriores decisões relativas à
realização do megaprojeto para Entrecampos.
Para tanto o Autor alegou e formulou as seguintes conclusões:
1º
No seguimento da
proposta 500-CM-2018 aprovado a 24 de Julho de 2018 na Assembleia Municipal de Lisboa,
foram colocados em hasta pública os antigos terrenos da Feira Popular.
2º
A finalidade da hasta pública é a
revitalização do espaço urbano para fins comercias, habitacionais e
recreativos.
3º
O executivo da câmara
nunca chegou a propor a abertura de um período de discussão pública das
orientações estratégicas para a operação integrada de entrecampos, não havendo
por isso audiência prévia dos interessados.
4º
O Ministério Público
elaborou um Parecer que punha em causa a legalidade do “megaprojeto”, no dia 25
de setembro de 2018.
5º
A não impugnação de
eventuais ilegalidades suscitadas pelo Parecer leva à inquietação de possíveis
interessados na hasta pública, pela possibilidade de esta vir a ser impugnada
na concretização do investimento.
6º
Uma futura ação de
impugnação, nos termos do número anterior, levará à frustração dos
investimentos já realizados e por consequência a abertura de processos a
responsabilizar a camara pelos danos sofridos.
7º
A não resolução a
priori das situações elencadas nos artigos 5º e 6º prolongará a “lixeira a céu
aberto”.
8º
A proposta apresentada
pelo executivo da Câmara a que chama “operação integrada” foi aprovada na
Assembleia municipal com votos a favor da bancada do PS, PSD e outros 7
independentes.
9º
A bancada do PSD tem
conhecimento das irregularidades da proposta, mas mesmo assim vota a favor.
10º
O projeto viola as disposições do PDM de
Lisboa, bem como as decisões dos órgãos autárquicos ao prever uma área do
projeto de apenas 20%, destinada à habitação, quando nas referidas normas se
estabelece antes um limite mínimo de 25%.
11º
Além disso, os terrenos entre a terrenos
localizados entre a Av. ª 5 de Outubro, a Av. das Forças Armadas, a Av. da
República e prolongamento da Rua da Cruz Vermelha nada têm a ver com os
terrenos da antiga Feira Popular.
12º
A Lei-quadro estabelece
o Plano de Diretor Municipal como um plano territorial vinculativo e
tipificado.
13º
Não foram realizados
pareceres sobre os impactos ambientais nos solos com a construção de um parque
de estacionamento subterrâneo.
14º
Não existe parecer
algum da Autoridade Nacional de Aviação Civil, quando este é necessário, uma
vez que a área está no alinhamento de uma das pistas do Aeroporto Humberto
Delgado.
15º
Não foi igualmente elaborado parecer relativo
aos impactos ambientais consequentes do projeto.
16º
No dia 15 de setembro de 2018 abriu-se uma
petição online que, neste momento, conta com já 6341 assinaturas contra a hasta
pública em causa, precisamente por estes moradores não terem tido a
oportunidade de debater sobre o projeto numa audiência prévia dos interessados.
17º
A Câmara Municipal de
Lisboa é demandada nos termos do artigo 8ºA/3 do CPTA, como extensão da
personalidade judiciária estabelecida na lei processual civil.
18º
Relativamente à
legitimidade ativa da «Lisboa é um estaleiro» na defesa dos seus interesses,
tem base legal nos artigos 55º/1 al. c) e 9º/1º do CPTA como parte na relação
material controvertida.
19º
A Câmara Municipal de Lisboa tem legitimidade
passiva nos termos artigo 10º/2 do CPTA.
20º
A hasta pública é nula por inobservância de
um requisito procedimental de invalidade e por isso, impugnável pelo artigo 50º
nº1 do CPTA.
21º
O requisito referido no artigo anterior é o
direito de audiência prévia dos interessados previsto no artigo 121º do CPA que,
como já foi referido no artigo 3º desta mesma petição, não existiu.
22º
Para além das
imposições do direito de audiência prévia no CPA, segundo a Lei de bases gerais
da política e solo, do ordenamento e de urbanismo deve ser assegurada a
audiência e a participação dos cidadãos na elaboração de projetos e planos
territoriais. Sendo a “Operação Integrada” um plano criado fora das exigências
típicas da presente lei e não ter sido realizado essa mesma audiência, a mesma
é contraria ao artigo 3 alínea g), do artigo 6 nº2 e do artigo 49.
23º
Neste caso, não existe
a possibilidade de dispensa de audiência dos interessados por não nos
encontrarmos nas situações elencadas nas alíneas do artigo 124º do CPA.
24º
O artigo 161º do CPA dá
uma enumeração taxativa dos atos suscetíveis de serem declarados nulos, no
entanto é de admitir uma interpretação extensiva partindo da palavra do nº2
«designadamente». Assim sendo é de considerar que um ato administrativo em
violação do direito de audiência prévia, é um ato nulo nos termos do artigo
161º.
25º
É de rejeitar o uso do artigo
163º nº 5 al. c) por parte da contestação, por considerarmos não só inaplicável
como também inconstitucional.
26º
Constitui como fim
essencial da Lei de bases gerais da política e do solo, do ordenamento e de
urbanismo (LBGPSOU), a preservação e promoção pela defesa do ambiente. Com
efeito, a falta de parecer técnico, para avaliar as possíveis consequências da
“Operação integrada” a nível ambiental contrária as disposição do artigo 2º
alíneas a), c), e) e h) e 7º b) da LBGPSOU, pondo assim em causa a sustentabilidade
ambiental exigida nesse mesmo artigo.
27º
A realização do parecer
técnico para avaliar, previamente, os impactos ambientais é obrigatório segundo
o artigo 3 nº1 alínea b), nº2 alínea b) da mesma lei.
28º
Como resulta dos
artigos 19º, nº1 e 20º da Lei de bases gerais da política e solo, do
ordenamento e de urbanismo o dimensionamento, fracionamento, emparcelamento e
reparcelamento da propriedade do solo e o seu uso efetua-se de acordo com o
previsto nos planos territoriais.
29º
Os planos territoriais
estão sujeitos a tipicidade como resulta do artigo 43 nº 2 da Lei. Segundo o
artigo 44º, nº 5 é excluída a criação de outros planos territoriais do mesmo
género. É de sublinhar que o artigo 46º vai dar ênfase a esta proibição uma vez
que do mesmo resulta a vinculação das entidades públicas a estes programas
territoriais.
30º
Assim sendo, o projeto
“Operação Integrada” não se vislumbra como programa de planeamento, uma vez que
viola as disposições do Plano Diretor Municipal (PDM), que exige 25% da área do
terreno para habitação. A dita operação estabelece apenas 20% para uso
habitacional. É também contrária à Recomendação 2/77 alínea a).
31º
A Câmara Municipal vem
argumentar o respeito pelos 25% com a integração de terrenos circundantes que
nada tem que ver com o terreno da antiga Feira Popular. Como tal, a utilização
dada aos terrenos em causa não chega a atingir os 20 % para fins habitacionais.
Vemos nesta atuação da camara uma forma de defraudar as exigências do PDM.
32º
Face à violação da
tipicidade exigida pela Lei de bases gerais da política e solo, do ordenamento
e de urbanismo, vimos arguir a ilegalidade da “Operação Integrada” e a sua
impugnação nos termos do artigo 50º do CPTA.
A ré, Câmara Municipal de Lisboa, apresentou a sua
contestação da ação de impugnação proposta pela sociedade “Lisboa é um
Estaleiro, Lda.”, nos termos e com os fundamentos seguintes:
16º
Não corresponde à
verdade que não tenha havido audiência prévia dos interessados.
17º
A existência do aviso
n. º 21/2018, de 14 de maio de 2018 (Anexo 1) justifica a possibilidade de
exercício do direito de audiência prévia, tal como é exigido nos termos dos
artigos 121º e 122º do CPA.
18º
Nos termos do Aviso n.º
21/2018 são assegurados aos particulares as garantias que a lei lhes confere,
nomeadamente à informação ("bem como informações técnicas elaboradas pelos
serviços municipais competentes, no portal de Urbanismo da Câmara Municipal de
Lisboa ou, em alternativa, no Centro de Documentação, da Divisão de Gestão e
Manutenção de Edifícios e Apoio aos Serviços, ...") e ainda o direito de
apresentação de observações e sugestões à entidade responsável pela sua
elaboração ("Os interessados deverão apresentar as suas reclamações,
observações ou sugestões em oficio devidamente identificado, dirigido ao
Presidente da Câmara Municipal de Lisboa...").
19º
Os termos e fundamentos
em que o autor se apoia para alegar a violação do PDM não dizem respeito ao
projeto “Operação Integrada”, tendo antes como objeto a realização de uma hasta
pública para a alienação de uma parcela de terreno (também correspondente à
antiga Feira Popular de Lisboa) mas com determinados pressupostos urbanísticos
e jurídicos diferentes dos que estão agora em causa.
20º
A não realização da
alienação autorizada, por si só, determinou desde logo que os respetivos
pressupostos tenham ficado sem efeito, não podendo a Câmara realizar nova hasta
pública sem que ocorresse nova pronúncia dos órgãos municipais competentes, tal
como veio a acontecer.
21º
Os órgãos municipais
podem a todo o tempo, no exercício das suas competências alterar o sentido de
anteriores deliberações ou recomendações. Desta forma, é a vontade expressa
mais recentemente pelo órgão que deve ser tida em conta e não aquela que foi
manifestada num procedimento que caducou por falta de interessados na hasta
publica.
22º
Os órgãos municipais
competentes vieram em 2018, apresentar um conjunto de novas deliberações e
recomendações, que naturalmente, tal como resulta dos seus próprios termos,
revogaram as anteriores.
23º
Não há, pois, qualquer
desrespeito pelo consagrado na Proposta nº395/2015 e da Recomendação da
Assembleia Municipal de Lisboa nº2/77 que sobre ela recaiu, ou ainda da
Deliberação da Câmara nº481/2015, exatamente porque as mesmas foram adotadas
para um procedimento entretanto caducado, sem prejuízo das Deliberação de 2018
recuperarem grande parte do seu conteúdo.
24º
De acordo com os
números anteriores, os termos e fundamentos para a delimitação da Unidade de
Execução e do Loteamento Municipal nº4/2018, bem como para a alienação em hasta
publica dos lotes e parcelas de terrenos que a integram, não resultam da
Proposta nº395/2015 e da Recomendação da Assembleia Municipal de Lisboa nº2/77
que sobre ela recaiu, ou ainda da Deliberação da Câmara nº481/2015.
25º
No âmbito da Unidade de
Execução e do Loteamento Municipal nº4/2018, foi aprovada na Reunião de Câmara
de dia 12 de julho de 2018, a Proposta n.º 419/2018 e a Proposta n.º 419-B/2018,
relativa às Orientações Estratégicas da Operação Integrada de Entrecampos e à
delimitação da Unidade de Execução de Entrecampos.
26º
A Camara Municipal de
Lisboa não poderia realizar a presente hasta pública tendo em conta as
deliberações de 2015, uma vez que estas foram emitidas num contexto fáctico e
de direito entretanto modificado.
27º
A presente hasta
pública ocorre no âmbito de um novo procedimento administrativo. Desta forma,
são as deliberações adotadas em 2018 que são tidas em conta e que constituem o
pressuposto da realização da hasta pública, sendo todas elas integralmente
observadas.
28º
A realização da hasta
pública mereceu a emissão de uma nova recomendação pela Assembleia Municipal
nº026/03 (Anexo 2). Nesta recomendação não se encontra expresso que pelo menos
25% do pavimento acima do solo se destine a habitação efetiva. Assim, os termos
e fundamentos em que o autor se apoia para alegar que o programa de planeamento
viola as disposições do PDM não se verificam.
29º
Pelo exposto, não será
de se admitir uma vinculação jurídica aos termos impostos pelo PDM que
estabelecia os 25% mínimo de solo para habitação efetiva, sendo a vinculação ao
mesmo estritamente política. Assim sendo, uma vinculação de natureza política
não poderá nunca determinar uma ilegalidade do projeto.
30º
No articulado 29º da
petição inicial, o autor alega uma violação do princípio da tipicidade,
nomeadamente pela criação de outros planos territoriais do mesmo género.
31º
Ora, a expressão
“Operação Integrada” é a designação que consta no art.55º, nº1 da Lei
nº34/2014, de 30 de maio – Lei de Bases gerais da política publica de solos, de
ordenamento do território e de urbanismo (anexo 3) – para a execução
sistemática dos planos municipais.
32º
Esta expressão não é, nem
nunca foi utilizada pela Câmara Municipal ou Assembleia Municipal como figura
de planeamento.
33º
De forma a que todos os
interessados percebessem a logica abrangente desta intervenção, entendeu o
Município de Lisboa divulgar a iniciativa sob o nome de Operação Integrada de
Entrecampos, não estando em causa a criação de um novo instrumento de
planeamento do território.
34º
Desta forma, não se
verifica qualquer violação dos artigos da Lei de Bases mencionadas pelo autor.
35º
No articulado 31º da
petição inicial, o autor alega que foram integrados no projeto em causa,
terrenos circundantes que nada têm a ver com o terreno da antiga Feira Popular,
nomeadamente acusando a administração de o ter feito de modo a cumprir os 25%
de habitação efetiva que era exigido pela recomendação 2/77.
36º
Importa, desde já,
excluir a alegada intenção de cumprir os 25%, uma vez que, tal como explicado
supra, a recomendação 2/77 já não se aplica.
37º
No que diz respeito à
integração de terrenos circundantes no Projeto, surge a necessidade de
esclarecer a legalidade desta integração.
38º
A lei define
“edificabilidade”, tal como o disposto na ficha 19 Dec. Reg. nº9/2009, de 29
maio, como sendo a quantidade de edificação que, nos termos das disposições
regulamentares aplicáveis, pode ser realizada numa dada porção de território
(Anexo 4)
39º
Pode-se integrar no
polígono de delimitação do programa urbanístico preconizado solos do domínio
público municipal que não serão objeto de qualquer intervenção urbanística hoc
sensu.
40º
A edificabilidade e os
parâmetros de edificabilidade são estabelecidos em relação a uma dada porção do
território, não contemplando a lei qualquer limitação quanto à natureza privada
ou publica dos terrenos que se situarem dentro dessa porção do território. Isto
comprova que o índice de edificabilidade na POLU não se refere apenas aos
limites cadastrais dos terrenos da antiga Feira Popular, mas que ao invés
disso, podem também abranger a área remanescente da POLU, correspondente às
vias envolventes, que integra, o domínio publico.
41º
De acordo com os
números anteriores, a Câmara Municipal de Lisboa, no âmbito da “Operação
Integrada” considerou, para efeitos de cálculo do índice de edificabilidade, os
passeios limítrofes de domínio público, pois de acordo com o citado nos números
anteriores, a edificabilidade abrange a totalidade de uma área como tal
delimitada em PDM, como sucede com a área correspondente à POLU.
42º
Os pareceres pedidos
foram favoráveis ao “Projeto Urbano de Entrecampos”, pelo que, a alegada
ilegalidade do projeto com base na falta de parecer da ANAC, não tem qualquer
fundamento, desde da sua base legal até à sua própria existência.
43º
Não resulta de alínea alguma
dos artigos 2º e 7º da Lei de bases gerais da política pública de solos, de
ordenamento do território e de urbanismo, normas que fundamentem a existência
de um parecer obrigatório geral para a verificação de impacto ambiental.
44º
O princípio da solidariedade
consignado na alínea b) do número 1 do artigo 3º da mesma lei, não é passível
de ser diretamente aplicável, e a sua concretização consta do Plano Diretor
Municipal.
45º
Este parecer é
favorável à realização prioritária da Operação Integrante de Entrecampos.
Os contrainteressados apresentaram contra-alegações da
seguinte forma:
24º
As associações de
moradores das Avenidas Novas e de Alvalade são partes legítimas na ação, como
contrainteressados, com fundamento nos artigos 10º nº1 e 57º do Código de
Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA).
25º
Relativamente ao artigo
10º nº1 CPTA, os contrainteressados têm legitimidade passiva, pois têm
interesses contrapostos aos do autor, neste caso específico que a hasta pública
tenha lugar.
26º
Segundo o artigo 57º
CPTA, “(…) os contrainteressados (…) que tenham legítimo interesse na
manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação
material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo” são
obrigatoriamente demandados.
27º
São partes legítimas na
ação aqueles que não sofrem prejuízos resultantes diretamente da declaração de
nulidade, mas que, ainda assim, têm interesse legítimo na manutenção do ato
visto que, se assim não for, veriam a sua esfera jurídica ser negativamente
afetada.
28º
Isto evidencia que o
conceito de contrainteressado está indissociavelmente associado ao prejuízo que
poderá advir da procedência da ação impugnatória para todos aqueles que, de
algum modo, estiveram envolvidos na relação material controvertida.
29º
O interesse legítimo
das associações de moradores deriva do artigo 265º nº1 alínea a) da
Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), na medida em que estas
tutelam os interesses dos moradores.
30º
Nesta ação de
impugnação, o interesse dos contrainteressados deriva diretamente de direitos
fundamentais constitucionalmente protegidos, entre os quais o direito ao
ambiente e qualidade de vida (artigo 66º CRP), direito à saúde (artigo 64º nº 4
CRP), e direito à habitação (artigo 65º CRP).
31º
A procedência do pedido
de A. lesará estes direitos e causará prejuízos aos contrainteressados, cujos
direitos têm vindo a ser postos em causa desde o encerramento da Feira Popular.
32º
O direito ao ambiente e
à qualidade de vida resulta dos artigos 9º alínea d) e 66º Constituição da
República Portuguesa e dos artigos 5º e 6º e 7º Lei de Bases do Ambiente.
33º
Os cidadãos podem
pessoal ou coletivamente defender os bens ou interesses ambientais em
procedimento administrativo, através do exercício do direito de participação
procedimental (artigo 267º nº4 CRP).
34º
Resulta deste direito
que todos têm direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado.
35º
O facto dos terrenos da
antiga Feira Popular estarem ao abandono, poluídos, e, durante o período das
chuvas, ficarem inundados levanta questões sanitárias e ecológicas, pondo em
risco não só o ambiente, como a qualidade de vida dos moradores das zonas
circundantes.
36º
A formulação
constitucional do direito à saúde, nomeadamente do artigo 64º nº2 alínea b)
CRP, permite concluir que uma das formas de realização do direito à saúde é a
criação de condições que garantam a qualidade de vida das populações.
37º
As condições em que se
encontram atualmente os antigos terrenos da Feira Popular são um risco para a
saúde pública.
38º
Uma “lixeira a céu
aberto” numa zona de elevada densidade populacional e no centro da cidade de
Lisboa tem efeitos nocivos na saúde da população, principalmente dos moradores.
39º
Existe um elevado risco
de contaminação dos solos e da água que, a longo prazo, poderá ser responsável
pelo aparecimento de determinadas doenças naqueles que mais contacto têm com os
terrenos, ou seja, os moradores.
40º
O direito à habitação e
urbanismo (artigo 65º CRP) garante que todos os cidadãos têm direito a uma
habitação.
41º
É de conhecimento
público que, atualmente, na cidade de Lisboa, os alojamentos são escassos e os
preços elevados, pondo em causa este direito fundamental.
42º
A “Operação Integrada
Entrecampos” prevê a criação de 700 fogos de habitação, nomeadamente com rendas
acessíveis no centro da cidade de Lisboa.
43º
Este projeto vai ao
encontro dos interesses dos contrainteressados, que terão acesso não só a mais
habitações, como também a espaços verdes e equipamentos sociais e culturais,
assim como, pela primeira vez em 15 anos, a uma vista diferente da de um
terreno degradado.
44º
A impugnação desta
hasta pública permitirá que os terrenos em causa permaneçam desocupados quando
poderiam ser utilizados de forma a satisfazer as prementes necessidades de
habitação dos cidadãos lisboetas e, principalmente, dos moradores da zona de
Entrecampos.
45º
Nos termos do artigo
78º nº2 alínea f) CPTA, o A. da ação impugnatória deve identificar, na PI, “(…)
as partes, incluindo eventuais contrainteressados, indicando os seus nomes,
domicílios ou sedes (…)”, tratando-se de um ónus do A.
46º
O A. não identificou os
contrainteressados na PI.
47º
“A falta de intervenção
do contrainteressado consubstancia uma manifesta situação de indefesa, com
total ablação dos seus direitos não só processuais (por referência ao processo
concreto), como substantivos (efeitos do caso julgado), acarretando, para si, a
preterição do princípio à tutela judicial efetiva em consonância com o previsto
nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição” (Acórdão do Tribunal Central
Administrativo do Sul, de 30 de abril de 2015).
48º
A consequência da falta
de identificação dos contrainteressados, nos termos do artigo 89º nº4 alínea e)
CPTA, é uma exceção dilatória.
49º
A exceção dilatória tem
como consequência a absolvição do réu da instância, nos termos do disposto do
artigo 89º nº2 CPTA, sem possibilidade de substituição da petição, nos termos
do disposto no artigo 88 nº4 CPTA.
50º
De acordo com o artigo
121º CPTA, os interessados têm o direito fundamental de serem ouvidos no
procedimento antes da tomada da decisão final.
51º
Esta audiência é também
exigida de acordo com a Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de
Ordenamento do Território e do Urbanismo, nos termos dos artigos 3º alínea g),
6º nº2 e 49º.
52º
Esta exigência não foi
preterida uma vez que a 16 de junho de 2015 realizou-se uma audição pública
sobre a alienação dos terrenos da antiga Feira Popular (Anexo E).
53º
Adicionalmente, a 17 de
maio de 2018 a Câmara Municipal de Lisboa, no Aviso nº21/2018, anunciou a
abertura de um novo período de discussão pública referente ao projeto operação
de loteamento de iniciativa municipal a realizar nos terrenos da antiga Feira
Popular.
54º
Resulta do artigo 3º
nº1 alínea b) e nº2 alínea b) da Lei de Bases Gerais da Política Pública de
Solos, de Ordenamento do Território e do Urbanismo que constitui um princípio
geral das políticas públicas e atuações administrativas em matéria de solos, de
ordenamento do território e de urbanismo o princípio da responsabilidade, de
acordo com o qual se deve garantir a prévia avaliação das intervenções que
possam ter um impacte relevante nestas áreas.
55º
Neste caso, existe uma
obrigatoriedade de avaliação de impacto ambiental que advém do Decreto-Lei
nº151-B/2013 e da Diretiva nº2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho,
nomeadamente do artigo 1º nº3 alínea a) que refere que estão sujeitos a
avaliação de impacto ambiental os projetos tipificados no Anexo I do presente
decreto-lei.
56º
Do Anexo II - 10 alínea
b) do Decreto-Lei nº151-B/2013 resulta que as operações de loteamento urbano
que ocupem uma área superior a 500 fogos e os parques de estacionamento com
área superior a 2 ha necessitam de avaliação de impacto ambiental obrigatória.
57º
O total de fogos do
loteamento de renda acessível é de 700 fogos, de acordo com a “Operação
Integrada Entrecampos”, ultrapassando-se assim o requisito de 500 fogos.
58º
Existe um direito de
acesso à informação sobre o ambiente, que resulta do artigo 6º nº1 da Lei
nº19/2006, segundo o qual as autoridades públicas são obrigadas a
disponibilizar ao requerente informações sobre o ambiente na sua posse, sem que
o requerente tenha de justificar o seu interesse.
59º
Sendo obrigatória a
existência de uma avaliação de impacte ambiental e tendo a mesma sido
requerida, tal como foi supramencionado no ponto 15º, não existe nenhuma ilegalidade
procedimental.
60º
De acordo com o ponto
2.1.1 alínea a) da Circular de Informação Aeronáutica, da Autoridade Nacional
da Aviação Civil, existe a possibilidade de apresentação de um parecer prévio
de viabilidade de construções a realizar com base em informação referente à
localização e características físicas genéricas da mesma.
61º
A proximidade dos
terrenos da antiga Feira Popular ao aeroporto parece exigir a necessidade deste
parecer, apesar da formulação dúbia da regra em causa.
62º
Em todo o caso, este
parecer foi efetivamente pedido pela Câmara Municipal e, por isso, não se
verifica uma ilegalidade procedimental.
63º
De acordo com A., o
projeto “Operação Integrada Entrecampos” viola as disposições do Plano Diretor
Municipal e da Recomendação 2/77.
64º
Não resulta do Plano
Diretor Municipal que é exigível uma área do terreno para habitação no mínimo
de 25%.
65º
Relativamente à
Recomendação 2/77, uma vez que esta data de 14 de julho de 2015, não é relativa
à hasta pública em causa nesta ação, tendo, por isso, caducado e não sendo
aplicável.
II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. MATÉRIA DE FACTO
A matéria de facto dada como provada é a seguinte:
A. A 28 de Março de 2003, a Feira Popular foi encerrada.
B. Há terrenos desocupados que fazem uma “lixeira a céu
aberto”.
C. O estado em que se encontram os terrenos constituí um
perigo para a saúde pública e para o ambiente.
D. Terrenos correspondente à antiga Feira Popular foram colocados
em hasta publica duas vezes sem interessados.
E. Foi aprovada na Reunião de Câmara de dia 12 de julho de
2018, a Proposta n.º 500-CM-2018 relativa às Orientações Estratégicas da
Operação Integrada de Entrecampos e à delimitação da Unidade de Execução de
Entrecampos.
F. Na proposta n.º 500-CM-2018 integram-se parcelas das
avenidas da República, das Forças Armadas e da 5 de Outubro, e prevê-se a
construção de edifícios totalmente envidraçados, de forma esférica e sobre as
vias públicas.
G. Esta operação contribuiria para acabar com a referida
“lixeira a céu aberto”.
H. O PSD tinha conhecimento das irregularidades da proposta.
I. A existência do aviso n. º 21/2018 publicado a 17 de maio
de 2018 na internet e foram afixados Editais na Junta de Freguesia.
J. A 25 de maio de 2018 foi aberto o período de discussão.
II.2. O DIREITO
A. Legitimidade dos Contrainteressados
Quando o particular tem um interesse
semelhante ao da Administração Pública temos contrainteressados, neste caso os
particulares exerceram a ação popular para defender os direitos fundamentais à
qualidade de vida, qualidade urbanística e qualidade de ambiente.
Conforme o Professor Vasco Pereira da
Silva expõe no O Contencioso Administrativo
no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo,
“Do ponto de vista do Contencioso Administrativo, a questão especifica que
agora se coloca é a de saber em que medida é que, num processo intentado pelo
autor contra uma determinada autoridade administrativa (de acordo com a lógica
“bilateral”), devem também ser chamados a juízo os demais sujeitos da relação
multilateral (independentemente do facto de cada um deles poder, ou não,
intentar uma ação autónoma, num processo próprio), de modo a que o tribunal
possa considerar todos os interesses em causa e emitir uma sentença produtora
de efeitos em relação a todos os intervenientes da relação jurídica material.
Assim, o que está aqui em questão já não é o problema do alargamento da
legitimidade para intentar uma ação própria em juízo, mas sim o de fazer
intervir, num processo iniciado por outrem, os demais sujeitos da relação
multilateral controvertida, sendo imperioso encontrar o “justo equilíbrio”
entre a “proteção conjunta” (e a eficácia do funcionamento da justiça
administrativa) e a “proteção individual” (plena e efetiva) das posições
subjetivas de vantagens dos particulares.
O legislador da reforma do
Contencioso Administrativo, não obstante mais preocupado com os problemas das
relações bilaterais, parece ter tido consciência desta necessidade de fazer dos
intervenientes das relações multilaterais também sujeitos processuais –
nomeadamente, nos artigos 12.º (coligação), 48.º (processos em massa), 57.º
(contrainteressados). Prevê-se, desde logo, a possibilidade de litisconsórcio
voluntário (ativo e passivo), quer em caso de ligação de autores contra um ou
vários demandados, tratando-se de uma única e da mesma causa de pedir e de
pedidos destintos numa relação de prejudicialidade ou dependência (artigo 12.º,
n.º1, alínea a)), quer nos casos de se tratar de distintas causas de pedir, mas
os pedidos suscitados possuírem idênticos fundamentos de facto e de direito
(artigo 12.º, n.º 1, alínea b)). Em ambos o caso verifica-se, portanto, a
abertura do processo aos sujeitos da relação jurídica multilateral,
permitindo-se que eles intervenham no Contencioso Administrativo para a
proteção conjunta dos respetivos direitos.”
Contudo, apesar da Constituição da
República Portuguesa (CRP) permitir a constituição de organizações de moradores
no seu artigo 263.º, estas organizações devem ter dimensão inferior à da
respetiva freguesia.
Deste modo, a Associação de Moradores
das Avenidas Novas e a Associação de Moradores de Alvalade, por representarem
os moradores de freguesias (tal como se pode verificar pelo seu nome), são
inconstitucionais, pelo que não podiam estar presentes em juízo.
B. Direito de Audiência Prévia
No que toca à questão da audiência
prévia, este tribunal tem como provado no dia 17 de maio de 2018 foi publicado
o aviso n. º 21/2018 no qual se marcava a audiência prévia dos interessados
para daí a oito dias.
Sobre o direito à audiência prévia surgem diversas teorias na
doutrina portuguesa.
A jurisprudência, seguindo a opinião
do Professor Freitas do Amaral, tende a não considerar este direito como um
direito fundamental. A sua preterição não acarreta, sem mais, a nulidade de uma
decisão. O artigo 267, nº 5 da CRP estabelece um mero princípio objetivo. Só em
casos muito particulares, quando a audiência prévia funcione instrumentalmente
como garantia de um direito fundamental, é que a jurisprudência a considerará
como um direito fundamental, pela conexão entre os dois.
Quanto à consequência da sua
preterição, tanto a jurisprudência como a doutrina concordam que será inválida
a decisão final tomada sem audiência prévia. Porém, divergem na questão de
saber se essa invalidade acarreta a eliminação do ato ou, se por outro lado,
este ato permanece inválido, mas não anulável. A jurisprudência, invocando o
princípio do aproveitamento do ato administrativo, tende a não anular o ato
praticado, uma vez que o seu conteúdo não poderia ser outro. O Professor Luís
Fábrica reitera esta posição, desde que se verifique que o ato é vinculado
quanto à sua prática e conteúdo, não se encontrando qualquer outro vício que o
ponha em causa, e não haja nenhum interesse do particular em obter a anulação
de tal ato, o que não se considera como verificado.
Este tribunal adota a teoria do
Professor Doutor Vasco Pereira da Silva que acredita que este é um direito fundamental,
uma vez que os próprios direitos de terceira geração decorrem do princípio da
dignidade da pessoa humana. Assim, as decisões que afetam direitos fundamentais
devem ser tomadas em procedimento participado. A grande questão que se colocou
a este tribunal foi o desrespeito pelo prazo de 10 dias previsto no artigo
122°, n°1 do CPA. A consequência será a nulidade da audiência, por força do
artigo 161°, n°2, alínea d) do CPA.
Sendo nula a audiência prévia que
existiu, o regime do artigo 162.º diz que a mesma não produz efeitos.
Tendo os particulares direito à
audiência prévia (artigo 121.º do CPA) e tendo este direito sido violado, a
hasta pública que concerne aos terrenos da antiga Feira Popular é ilegal.
C. Violação do Plano Diretor Municipal
O Plano Diretor Municipal (PDM) define
o quadro estratégico de desenvolvimento territorial do município, sendo o
instrumento de referência para a elaboração dos demais planos municipais.
O PDM é constituído por um
Regulamento (que constitui o elemento normativo do Plano Diretivo Municipal e
que estabelece regras e parâmetros aplicáveis, vinculando as entidades públicas
e os particulares), uma Planta de Ordenamento (modelo de organização espacial
do território), Planta de Condicionantes (que identifica as servidões
administrativas e as restrições de utilidade pública em vigor que possam
constituir limitações ou impedimentos a qualquer forma de aproveitamento do
solo).
O artigo 60.º, n.º 3, al c), do Plano
Diretor Municipal de Lisboa, determina que “Nas situações em que o desenho urbano estabelece a rutura com
a morfologia da envolvente, a altura máxima da fachada tem de promover uma
adequada transição com as volumetrias da envolvente e deverá ser avaliado o seu
impacto na silhueta da cidade”.
Assim, a construção de edifícios
totalmente envidraçados, de forma esférica e sobre as vias públicas iria romper
com a organização e composição envolvente, o que viola o PDM.
D. Recomendação
À data, encontra-se em vigor a
Recomendação 026/03 de 15 de Junho de 2018 (Anexo 2), tendo a Recomendação 2/77
de 14 de Julho de 2015 caducado com a falta de procedência do projeto
395CM2015. Ambas as recomendações têm como ponto de referência o Plano Diretor
Municipal de Lisboa, que define o quadro estratégico de desenvolvimento territorial
do município, conforme referido anteriormente. Importa frisar que as
Recomendações e o PDM não devem ser confundidos, tratando-se de dois
instrumentos diferentes.
Assim sendo, a exigência de que 25%
da superfície do pavimento fosse destinado à habitação efetiva deixou de ser
aplicável visto também não ter ficado provado que o próprio PDM assim o exige.
E. Tipicidade dos Instrumentos de Gestão Territorial
Os
instrumentos de gestão territorial estão sujeitos a tipicidade (tal resulta do
artigo 43.º, n.º 2, da Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos de Ordenamento
do Território e de Urbanismo, 46.º), sendo excluída a criação de outros planos
territoriais do mesmo género (artigo 44, nº5), o que vincula as entidades
públicas (artigo 46.º).
A figura da Operação Integrada não consta
enquanto instrumento de planeamento do território, e não pode ser considerada
como uma mera execução dos planos, os atos administrativos que desta derivem
poderão ficar afetados na sua validade e assim também sujeito a impugnação.
F. Edificabilidade da Área da Feira Popular
No
seguimento do parecer do Ministério Público:
A área de loteamento que resulta da
proposta n.º 500-CM-2018 inclui não apenas o solo a lotear como ainda a área
dos arruamentos adjacentes, designadamente, da Av. ª 5 de Outubro, da República
e das Forças Armadas.
Deve ter-se presente que existe uma
diferença entre a propriedade do Município e o domínio público que se encontra
fora da livre disponibilidade da Administração, entendendo a doutrina que as ruas,
praças e caminhos integram o domínio público municipal. Deste modo, um bem
afeto à função pública não pode ser considerado na determinação da
edificabilidade de uma parcela a lotear que será alienada a terceiros.
Para além disso, a mancha que a
Polaridade Urbana representa nas peças gráficas serve para identificar, à
escala do PDM, a classificação de território na cidade, mas esta lógica de
representação gráfica da classificação não serve para definir a base de
incidência de operações urbanísticas concretas, que respeitam apenas ao solo
legitimado e delimitado pelo cadastro do prédio. É assim para privados e para
entidades públicas, no que se inclui a Câmara. Não se extrai edificabilidade da
representação gráfica de regras de classificação de zonas da cidade.
A determinação da edificabilidade nos
termos referidos consubstancia uma violação de normas do regulamento do PDM,
pelo que é suscetível de impugnação.
G. Impacto Ambiental
No que respeita ao parecer de impacto
ambiental, este tribunal considera provado que o mesmo existiu e foi favorável
à realização prioritária da Operação de Entrecampos, conforme os documentos
apresentados e o constatado pela perita Dra. Vitória Verde.
H. Parecer da Autoridade Nacional da Aviação Civil
Em relação ao parecer da ANAC, este
Tribunal considera, de facto, provado que houve um parecer. Contudo, este é um
parecer genérico preliminar e, conforme testemunho da Presidente da ANAC,
continua em falta um parecer específico relativo à proposta 500-CM-2018.
III. DECISÃO
Nos termos e com os fundamentos
expostos, concede-se provimento ao pedido de impugnação da “Operação Integrada
Entrecampos” (Proposta n.º 500-CM-2018).
Lisboa, 8 de dezembro
de 2018. – Ana Catarina Gabriel – Beatriz
Mineiro Branco – Beatriz San Payo – Inês Lucas Nunes – Maria Marta Morbey
Ana Catarina Gabriel (140115055)
Beatriz Branco (140115056)
Beatriz San Payo (14014080)
Inês Lucas Nunes (140114090)
Marta Morbey (140115020)
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