Parecer do Ministério Público - Simulação de Julgamento

Exmo. Sr. Juiz De Direito do Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa

1.     Foi solicitada à Procuradoria-Geral da Républica Parecer sobre o caso em apreço, que opõe, a Sociedade Lisboa é Um Estaleiro LdA. à Camara Municipal de Lisboa

2.     Cumpre, pois, emitir informação-parecer, ao abrigo das disposições conjugadas da alínea a) do artigo 37.º do Estatuto do Ministério Público e dos artigos 3.º e 14.º, n.º 2, do Regimento do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República.

3.     Ainda é necessário ter em consideração que nos termos do artº 219º nº1 da Constituição da Republica Portuguesa e ao abrigo dos artºs 51º nº 2 do ETAF e dos artºs 9º nº 2 e 85º do CPTA, ao considerar útil e necessária a sua intervenção, pronunciar-se sobre o mérito da causa.

4.     São, para esta procuradoria questões relevantes a resolver:

a.     Se ocorrer uma violação das normas que estabelecem a percentagem de habitação

b.     A validade e efetividade da figura denominada enquanto operação integrada

c.     A validade do projeto relativo à edificação

d.     Relevância e exigibilidade de um parecer jurídico da ANAC

e.     Direitos Constitucionais em questão

5.     O Ministério Público considera também importante  realizar uma pronuncia relativamente a alguns factos descritos na Petição Inicial.

f.      Nomeadamente a alegação de falta de audiência prévia

g.     Quanto à questão a) poderão endereçar-se outras questões:

a.     Se as autarquias locais detém competência para determinar e estabelecer estes limites;

b.     Se o Plano do Director Municipal, caso seja vinculativo, quais as consequências que daqui poderão advir:

                                                                 i.     Principalmente no que concerne ao provimento e seguimento do Mega projeto

h.     Quanto à questão b) poderá ser endereçada outras questões conexas

a.     Tendo como base, que esta figura jurídica não se encontra estabelecido no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, qual a sua relevância jurídica?

b.     Quais os efeitos jurídicos, que advêm da mesma

6.     O Ministério Público considera também relevante abordar questões suscitadas pela Contestação:

                         i.         Obrigatoriedade de um parecer técnico para determinação do impacto ambiental do projeto

A) Quanto à percentagem de habitação

Quanto à questão a)

1.     Considerando o regime jurídico das autarquias locais, tal como o que se encontra determinado no DL 7572013, estas prosseguem as suas atribuições, que se constituem quanto a promoção e salvaguarda dos interesses próprias das populações.

2.     As referidas atribuições são prosseguidos através das diversas competências legalmente prevista no respectivo artigo 3º, no qual são incluídos as competência de consulta, planeamento, investimento, gestão, licenciamento, e controlo prévio e fiscalização.

3.     Consequentemente, a Assembleia Municipa detém competência para planear e gerir através do seu exercício o respectivo município

4.     Considerando as atribuições especificas consagradas relativamente à Assembleia Municipal, a partir do disposto artigo 25/1 r) no concerne à aprovação de normas, e a delimitação de medidas e outros atos previstos nos regimes de ordenamento do território

5.     Também no âmbito das freguesias, também é necessário fazer uma referencia ao determinado no artigo 16/q) no qual permite a respetiva participação e elaboração com a câmara municipal no processo de elaboração de planos municipais do ordenamento do território.

6.     Consequentemente este poderá adotar medidas de determinação de qual a percentagem de habitação, considerando que é um modo de gestão do próprio ordenamento do território

Quanto à questão b) e i.

1.     O Plano Director Municipal, encontra-se previsto no DL nº80/2015 e segue o Regulamento aprovado pelo Aviso nº 11622/2012

2.     Este Plano, é considerado enquanto um instrumento que estabelece a estratégia de desenvolvimento territorial municipal, politica municipal de solos, de ordenamento do território e de urbanismo, o modelo territorial municipal, as opções de localização e de gestão de equipamentos de utilização coletiva e as relações de interdependência com os municípios vizinhos, integrando e articulando as orientações estabelecidas pelos programas de âmbito nacional, regional e intermunicipal.

3.     Este modelo detém por base a classificação e qualificação do solo, no qual ainda deverá ser considerado enquanto um plano de elaboração obrigatório, salvo os casos em que os municípios optem pela elaboração de um plano diretor intermunicipal

4.     É determinado no artigo 52º/1 b) do DL nº445/91  , que são considerados nulos os atos administrativos que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território

5.     Considerando que o PDM determinava que só poderia ser aplicável 25% do território destinado à habitação quando as referidas normas constantes no plano estabelecem antes um limite de 20%

6.     Assim sendo não tendo sido demonstrado pelos titulares dos respetivos órgãos autárquicos, a vontade e a efetivanecessidade  de alterar o mesmo, tudo o que seja considerado como sendo contrário relativamente a este dele ser considerado nulo. 

 

B) Figura da Operação Integrada

Quanto à questão a)

1.     Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial previsto no DL 80/2015  que se trata de um diploma que concretiza a Lei de Bases da política dos Solos

2.     Este DL prevê como um instrumento de concretização do sistema de gestão territorial a nível municipal no artigo 2º/5 o Plano Diretor Municipal

3.     43º/2 prevê um principio de tipicidade dos instrumentos de gestão territorial municipal

4.     44º/5 determina que A existência de um plano diretor, de um plano de urbanização ou de um plano de pormenor de âmbito intermunicipal exclui a possibilidade de existência, ao nível municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na área por eles abrangida.

5.     Em nenhum artigo deste diploma faz a lei menção de uma “figura de operação integrada” como um mecanismo de gestão territorial

6.     Conceito de “operação integrada” também não está previsto no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação previsto no DL nº 555/99 ou em qualquer outro diploma

7.     O que está em causa para efeitos de definição do loteamento é o anexamento de terrenos de via pública circundantes para efeitos de cálculo de edificabilidade sob a pretensa desta “operação integrada”

Quanto à questão b)

1. Não se tratando de uma figura jurídica prevista legalmente como um mecanismo de gestão territorial, não poderá a Câmara Municipal prever quaisquer efeitos jurídicos. 

C) Quanto à validade do Projeto

1.     Validade do projeto está subordinada ao cumprimento do regulamento do Plano Diretor Municipal.

2.     Trata-se do Regulamento aprovado pela Deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa n.º 46/ AML/2012, de 24 de julho de 2012

3.     No que se refere aos parâmetro, forma e cálculo de edificabilidade o artigo 4º d) determina os conceitos relevantes para o mesmo

4.     Como relevantes temos o “Índice de edificabilidade” que é o quociente máximo admitido entre a superfície de pavimento duma operação urbanística e a área de solo a que o índice diz respeito; e «Área líquida do loteamento» é a superfície de solo destinada a uso privado, medida em m2 , suscetível de construção após uma operação de loteamento, não incluindo as áreas destinadas a infraestruturas viárias, a espaços verdes e de utilização coletiva e equipamentos de utilização coletiva, que sejam cedidas para o domínio municipal;

5.     O cálculo do índice de edificabilidade é feito pelo artigo 38º

6.     Apenas na sequência de obras sujeitas a controlo prévio - licenciamento ou comunicação prévia -, pode ocorrer a ocupação de via pública com equipamentos para apoio às obras segundo o regulamento de Ocupação da Via Pública com Estaleiros e Obras aprovado por deliberação nº263/AML/2014

7.     Estradas e vias públicas como um bem do Domínio Publico de circulação definida pela própria Constituição da República Portuguesa e previsto no artigo 4º do DL 477/80 que cria o sistema de inventário geral do património do Estado

8.     Contabilização da via publica como parcela para o cálculo é ilegal.

9.     Já a Construção nos espaços centrais e residenciais (artigo 41º) admite-se a coexistência entre os vários usos urbanos desde que compatíveis com o uso habitacional

D) Obrigatoriedade do Parecer da ANAC

1.Emissão de um parecer obrigatório num âmbito de um procedimento administrativo previsto no artigo 91º e 92º do CPA

2. Os pareceres são obrigatórios se forem exigidos pela Lei

3. 92º/5 determina que o procedimento pode prosseguir sem o parecer a não ser que haja disposição legal contrária

4.Quanto à obrigatoriedade de um parecer pela Autoridade Nacional de Aviação Civil

5.Cujo Regime jurídico está estabelecido no DL 40/2015

6.Como atribuição da ANAC está previsto no artigo 4º/3 a) ff) e especialmente ii) o dever de participar no desenvolvimento de instrumentos de gestão territorial, designadamente no que respeita ao ordenamento do território, planos de servidão e de proteção do meio ambiente.

7.Relevância dos pareceres técnicos desta entidade já que o projeto da “operação integrada” se encontra na área de alinhamento de uma das pistas do Aeroporto Humberto Delgado

E) quanto aos direitos constitucionais em questão neste projeto

1.     Artigo 65º CRP consagra o Direito à Habitação e Urbanismo
2.     Artigo 65º/2 prevê uma obrigatoriedade do estado de programar e executar uma politica de habitação inserida em planos de ordenamento geral do território e apoiadas em planos de urbanização
3.     Número 4 Estado, Regiões Autónomas e Autarquias locais definem as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e urbanismo.
4.     Artigo 66º prevê o Direito ao Ambiente e Qualidade de Vida
5.     O estado deve ordenar e promover o ordenamento do território tendo em vista uma correta localização das atividades, um equilibrado desenvolvimento socio económico e a valorização da paisagem.
6.     E ainda O direito à saúde previsto no artigo 64º especial interesse do nº2b)
7.     Dever do estado de criar condições (…) ambientais que garantam o bem-estar e a saúde pública dos cidadãos

F) Direito à Audiência Prévia 

1. Os interessados no âmbito de um procedimento administrativo têm de ser ouvidos antes de ser tomada uma decisão final, devendo ainda ser informados do sentido provável desta. No decurso deste direito, os direitos podem pronunciar-se sobre todas as questões com  interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito, bem como requerer diligencias complementares.
2. Este direito concedido aos interessados, surge em regra em todos os procedimentos, sendo que, tal como o enunciado pelo professor Freitas do Amaral corresponde à passagem de uma Administração Pública isolada, unilateral, autoritária para uma Administração  Publica participada, concertada e democrática representando assim “ mais um passo em frente no caminho do aperfeiçoamento do Estado de Direito no nosso país” (i)
3. Deverá ainda ser tido em conta que as vantagens da audição previa por parte dos interessados, também são reconhecidos, no livro “Em busca do Ato Administrativo Perdido” da autoria do Professor Vasco Pereira da silva, no qual reflete sobre os convenientes e inconvenientes desta mesma figura, onde é constatado a maior morosidade do procedimento, visto que  esta fase, passou a ser considerada enquanto uma fase integrada em todo o procedimento administrativo, contudo as benesses que advém, decorrentes dos eventuais atrasos, implica uma “maturação da decisão  em possibilidade de encontrar uma decisão mais justa, mas útil, e oportuna e em qualquer dos casos melhor aceite pelo particular”
4. Esta audiência previa pode ser dispensada quando não seja considerada como sendo necessária, tal como o determinado no artigo 124º do CPA, e em casos fundamentados. contudo esta é a excepção, a regra impõe a obrigatoriedade de audição prévia dos interessados, considerando que esta é uma exigência legal, de procedimento, e como consequência tal gera a invalidade das decisões.
5. Porém, existe uma discussão doutrinária acerca da sanção que deverá ser atribuída no caso de falta de audiência prévia.
6. O professor Vasco Pereira da Silva, Professor Marcello Rebelo de Sousa, e Professor André Salgado Matos, considerando que a audiência dos interessados corresponde a um direito fundamental, de natureza análoga, onde decorre dos artigo 266º e seguintes da CRP. E enquanto direito fundamental não poderá ser preterido, e a sua preterição implica pôr em causa, de forma grave a ordem jurídica, o que implica uma sanção mais rigorosa, culminando assim na nulidade
7. A posição maioritária defende que nos encontramos perante uma simples anulabilidade, sendo que denotam 2 argumentos. O primeiro relativo aos direitos fundamentais, sendo que são considerados por estes autores, que só deverão ser considerados enquanto tais, aqueles direitos inerentes à dignidade da pessoa humana. O que exclui por isso o direito de audiência
8. No caso em concreto, e pelo que já foi determinado em momento anterior anexo B, apresentado no âmbito da petição inicial, sem ocorrer qualquer tipo de alteração, que concretizasse ou alterasse os vícios relativos à exigência de audiência prévia, consequentemente tal conduz à anulabilidade da falta de audiência prévia

I) Quanto à obrigatoriedade de um parecer sobre o impacto ambiental do projeto

1.     Artigo 91º determina que os pareceres serão obrigatórios quando exigidos por Lei

2.     Artigo 3º/1b) e 2ºb) da Lei de Bases Gerais da Politica e do Solo, do ordenamento e de urbanismo fala nos princípios a que os projetos com bases neste instrumento devem seguir

3.     MP sustenta que é o Artigo 78º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial que prevê a nível dos Planos Municipais a avaliação ambiental

4.     Determina a obrigatoriedade de avaliação ambiental no caso de determinar que estes planos são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente ou nos casos em que constituam o enquadramento para a aprovação de projetos sujeitos a avaliação de impacto ambiental.

5.     Regulamento do Plano Diretor Municipal -determina no artigo 6º/1

6.  “Câmara Municipal criará estruturas consultivas, compostas por técnicos do município e ou por personalidades de reconhecido mérito e representantes de entidades tecnicamente qualificadas, nomeadamente nas áreas de patrimônio, reabilitação urbana, arquitetura, urbanismo, ambiente e paisagem, para efeito de recolha de opiniões, realização de vistorias e emissão de pareceres.

Beatriz Ribeiro 140115104

Marta Gaspar 140115123